中國能源工業七十年回顧與展望

  (三)電力工業發展歷程

  電力工業一直是我國工業發展和投資的重點,經過近七十年的發展,我國電力工業已經建成了世界上最大的國家電網,擁有世界最大的發電能力。我國電力工業的發展歷程,大致可以分為三個發展時期(見圖4)。

  第一個時期是恢復與初步發展期(1949~1980年)。這一時期的共同特點是電力工業在完全的計劃體制下運行,并且經歷了1958年“大躍進”,1966~1976年“文化大革命”的動蕩,但由于電力供應短缺一直是能源供應的短板,電力工業始終是國家投資優先保障的領域。幾乎每一個五年計劃中,都有一批大中型火電站、水電站或者電網建設工程規劃。因此,電力供應能力和發電量依然保持穩定增長。1949~1980年,我國電力裝機容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦,增加了35倍,年均增長206萬千瓦;發電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時,增加了69倍,年均增長95億千瓦時。裝機容量和發電量躍居世界第8和第7。

  第二個時期是穩定增長期(1981~2000年)。這是電力工業穩定增長,同時電力工業體制變動較大的時期。為解決電力工業投資嚴重不足問題,從1981年開始,國家逐步放松行業的政策限制,推動行業和企業改革。“七五”期間(1986~1990年),按照國務院提出的“政企分開,省為實體,聯合電網、統一調度,集資辦電”的方針,改革電力投資體制,明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月,國務院印發電力工業體制改革方案,推動電力工業的公司化改組,成立中國電力聯合會,實現了電力工業的行政管理、企業管理和行業自律性管理職能的初步分開。1998年,撤銷電力工業部,電力行業企業職能由新成立的國家電力公司承擔,電力集團公司改組為國家電力公司的集團公司(中國電業史志編纂委員會,1998)。

  電力投資政策放松與體制改革,極大地調動了各方電力投資積極性。1981~2000年,我國電力發電裝機從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦,增加了3.6倍,年均增加1300萬千瓦;發電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時,增加了,年均增加550億千瓦時。電網結構與運行穩定性不斷改善,電力系統基本上進入了大電網、大電廠、大機組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

  2001年,我國電力工業進入快速增長時期。2001~2017年,我國電力裝機容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦,增加了4.3倍,年均增加將近9000萬千瓦;發電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時,增加了3.4倍,年均增加3100億千瓦時,相當于英國或者意大利的年發電量。

  電力工業進入加速發展時期的基本推動力是我國工業進入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外,這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業快速發展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”為改革內容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現了“廠網分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭,管住中間”為主要內容的電力體制改革,目前正在推進之中(馮永晟,2018)。

  二、中國能源工業管理體制的演變

  中國能源工業七十年發展也伴隨著管理體制的變化。能源工業管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949~2017年間,能源工業管理機構的重大變動(相關機構的設立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚,2010))。能源管理機構變動次數遠遠超過政府換屆的次數。從中央層面能源管理機構變化角度,我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

  (一)能源工業部門管理為主階段(1949~1979年)

  1949年10月,中央人民政府政務院成立燃料工業部作為統一的能源工業管理機構,下設煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發電建設總局,分別管理煤炭、電力、石油工業。“一五”計劃完成后,為加快煤炭、石油和電力行業發展,1955年國務院撤銷了燃料工業部,分別成立了煤炭工業部、石油工業部、電力工業部,實行能源行業分業管理,管理權高度集中于中央。

  此后,中央政府經歷了多次機構膨脹和機構精簡的輪回,能源工業管理部門也經歷了多次撤銷、合并和重新設立的過程。1958年在國務院機構精簡改革中,電力工業部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強調集中統一管理,政府機構再度膨脹。1970年國務院撤并部分機構,煤炭工業部、石油工業部和化學工業部合并為燃料化學工業部。1975年,國務院重新恢復、建立部分部委機構。撤銷燃料化學工業部,成立煤炭工業部和石油化學工業部。1978年以后,為適應“文革”后國民經濟調整任務,國務院再次增設了部分機構,其中與能源工業管理有關的中央管理機構為:1978年3月撤銷石油化學工業部,成立石油工業部和化學工業部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業部和水利部(周鳳起和王慶一,2002)。

  (二)嘗試推動能源綜合管理(1980~1998年)

  1980~1998年間中國先后兩次在中央一級進行能源綜合管理體制改革,但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔任,石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔任副主任。國家能源委員會成立的背景是經過十年“文革”動亂,電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強能源綜合管理來加快推動能源工業發展,改善能源供應。但僅僅兩年后,也就是1982年,國家能源委員會因為沒有起到預期作用被撤銷。

  盡管能源領域第一次統一管理的試驗遭遇失敗,但在改革開放后能源短缺的現實壓力下,能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年,國務院提出政企分開,要求政府機構減少直接干預企業經營活動的職能,加強宏觀調控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務院機構改革中,撤銷了煤炭工業部、石油工業部、核工業部,成立了能源部,以加強宏觀管理和統籌規劃。能源部不再直接管理企業,主要職能是制定并實施能源發展戰略和執行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業成立了三家公司,即煤炭統配煤礦總公司,東北內蒙古煤炭工業聯合公司,中國地方煤礦聯合開發經營公司,油氣行業成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司,核能行業成立了中國核工業總公司。撤銷水利電力部,電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一,2002)。

  然而,由于上述國有能源企業基本屬于“行政性總公司”,還承擔一定的行業管理職能,沒有真正實現政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務院的“部級公司”,級別上與能源部平級,能源部難以實施有效管理。同時,由于能源項目的審批權仍在國家計委,這在相當程度上削弱了能源部的管理權威。因此,在1993年的政府換屆中,能源部被撤銷,再次組建了電力工業部和煤炭工業部。至此,1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗,能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業分部門管理主導的階段。這種狀況直到1998年的政府機構改革才逐步變化。

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關鍵詞: 區塊鏈, 能源,電力

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中國能源工業七十年回顧與展望

作者:朱彤  發布時間:2019-02-14   來源:中國經濟學人

  (三)電力工業發展歷程

  電力工業一直是我國工業發展和投資的重點,經過近七十年的發展,我國電力工業已經建成了世界上最大的國家電網,擁有世界最大的發電能力。我國電力工業的發展歷程,大致可以分為三個發展時期(見圖4)。

  第一個時期是恢復與初步發展期(1949~1980年)。這一時期的共同特點是電力工業在完全的計劃體制下運行,并且經歷了1958年“大躍進”,1966~1976年“文化大革命”的動蕩,但由于電力供應短缺一直是能源供應的短板,電力工業始終是國家投資優先保障的領域。幾乎每一個五年計劃中,都有一批大中型火電站、水電站或者電網建設工程規劃。因此,電力供應能力和發電量依然保持穩定增長。1949~1980年,我國電力裝機容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦,增加了35倍,年均增長206萬千瓦;發電量從43億千瓦時增加到3006億千瓦時,增加了69倍,年均增長95億千瓦時。裝機容量和發電量躍居世界第8和第7。

  第二個時期是穩定增長期(1981~2000年)。這是電力工業穩定增長,同時電力工業體制變動較大的時期。為解決電力工業投資嚴重不足問題,從1981年開始,國家逐步放松行業的政策限制,推動行業和企業改革。“七五”期間(1986~1990年),按照國務院提出的“政企分開,省為實體,聯合電網、統一調度,集資辦電”的方針,改革電力投資體制,明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月,國務院印發電力工業體制改革方案,推動電力工業的公司化改組,成立中國電力聯合會,實現了電力工業的行政管理、企業管理和行業自律性管理職能的初步分開。1998年,撤銷電力工業部,電力行業企業職能由新成立的國家電力公司承擔,電力集團公司改組為國家電力公司的集團公司(中國電業史志編纂委員會,1998)。

  電力投資政策放松與體制改革,極大地調動了各方電力投資積極性。1981~2000年,我國電力發電裝機從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦,增加了3.6倍,年均增加1300萬千瓦;發電量從3093億千瓦時增加到13556億千瓦時,增加了,年均增加550億千瓦時。電網結構與運行穩定性不斷改善,電力系統基本上進入了大電網、大電廠、大機組、高電壓輸電、高度自動控制的時代。

  2001年,我國電力工業進入快速增長時期。2001~2017年,我國電力裝機容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦,增加了4.3倍,年均增加將近9000萬千瓦;發電量從14808億千瓦時增加到64951億千瓦時,增加了3.4倍,年均增加3100億千瓦時,相當于英國或者意大利的年發電量。

  電力工業進入加速發展時期的基本推動力是我國工業進入重化工階段帶動電力需求的快速增長。此外,這一時期實施的兩次電力體制改革對電力工業快速發展也起到一定推動作用。第一次是2002年以“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”為改革內容的電力體制改革。但這次改革僅僅實現了“廠網分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動的以“放開兩頭,管住中間”為主要內容的電力體制改革,目前正在推進之中(馮永晟,2018)。

  二、中國能源工業管理體制的演變

  中國能源工業七十年發展也伴隨著管理體制的變化。能源工業管理體制可能是我國變動最為頻繁的體制之一。1949~2017年間,能源工業管理機構的重大變動(相關機構的設立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚,2010))。能源管理機構變動次數遠遠超過政府換屆的次數。從中央層面能源管理機構變化角度,我國能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個時期。

  (一)能源工業部門管理為主階段(1949~1979年)

  1949年10月,中央人民政府政務院成立燃料工業部作為統一的能源工業管理機構,下設煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發電建設總局,分別管理煤炭、電力、石油工業。“一五”計劃完成后,為加快煤炭、石油和電力行業發展,1955年國務院撤銷了燃料工業部,分別成立了煤炭工業部、石油工業部、電力工業部,實行能源行業分業管理,管理權高度集中于中央。

  此后,中央政府經歷了多次機構膨脹和機構精簡的輪回,能源工業管理部門也經歷了多次撤銷、合并和重新設立的過程。1958年在國務院機構精簡改革中,電力工業部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強調集中統一管理,政府機構再度膨脹。1970年國務院撤并部分機構,煤炭工業部、石油工業部和化學工業部合并為燃料化學工業部。1975年,國務院重新恢復、建立部分部委機構。撤銷燃料化學工業部,成立煤炭工業部和石油化學工業部。1978年以后,為適應“文革”后國民經濟調整任務,國務院再次增設了部分機構,其中與能源工業管理有關的中央管理機構為:1978年3月撤銷石油化學工業部,成立石油工業部和化學工業部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業部和水利部(周鳳起和王慶一,2002)。

  (二)嘗試推動能源綜合管理(1980~1998年)

  1980~1998年間中國先后兩次在中央一級進行能源綜合管理體制改革,但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國家能源委員會。委員會主任由傳奇的獨臂將軍余秋里擔任,石油部、煤炭部和水利電力部的部長擔任副主任。國家能源委員會成立的背景是經過十年“文革”動亂,電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強能源綜合管理來加快推動能源工業發展,改善能源供應。但僅僅兩年后,也就是1982年,國家能源委員會因為沒有起到預期作用被撤銷。

  盡管能源領域第一次統一管理的試驗遭遇失敗,但在改革開放后能源短缺的現實壓力下,能源管理體制的市場化改革開始萌芽。1985年,國務院提出政企分開,要求政府機構減少直接干預企業經營活動的職能,加強宏觀調控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實施的國務院機構改革中,撤銷了煤炭工業部、石油工業部、核工業部,成立了能源部,以加強宏觀管理和統籌規劃。能源部不再直接管理企業,主要職能是制定并實施能源發展戰略和執行政策、法令和計劃。同時在煤炭行業成立了三家公司,即煤炭統配煤礦總公司,東北內蒙古煤炭工業聯合公司,中國地方煤礦聯合開發經營公司,油氣行業成立了中國石油天然氣總公司和中國海洋石油總公司,核能行業成立了中國核工業總公司。撤銷水利電力部,電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一,2002)。

  然而,由于上述國有能源企業基本屬于“行政性總公司”,還承擔一定的行業管理職能,沒有真正實現政企分離。這些國有能源“總公司”基本都是直屬于國務院的“部級公司”,級別上與能源部平級,能源部難以實施有效管理。同時,由于能源項目的審批權仍在國家計委,這在相當程度上削弱了能源部的管理權威。因此,在1993年的政府換屆中,能源部被撤銷,再次組建了電力工業部和煤炭工業部。至此,1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗,能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業分部門管理主導的階段。這種狀況直到1998年的政府機構改革才逐步變化。

      關鍵詞:電力, 能源,電力


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